关于《无锡市城市管理行政处罚裁量权适用规范》《无锡市城市管理行政处罚裁量基准》的政策解读

为规范城市管理行政处罚裁量权，促进依法行政，保障公民、法人和其他组织的合法权益，无锡市城市管理综合行政执法局制定了《无锡市城市管理行政处罚裁量权适用规范》《无锡市城市管理行政处罚裁量基准》（以下分别简称《适用规范》《裁量基准》）。

一、制定的必要性

（一）贯彻行政处罚法。新修订的《中华人民共和国行政处罚法》确立了过罚相当、处罚与教育相结合的原则，对法律责任竞合适用法律作出了具体规定，需要对原《适用规定》进行修订。

（二）落实行政裁量基准管理工作。根据《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》《省政府办公厅关于统筹推进行政裁量权基准制定和管理工作的通知》的要求，上级行政机关已制定行政裁量权基准的，原则上直接适用。因此需要对原《裁量基准》中与上级不一致的内容进行修改完善。

（三）履行行政执法责任。原《适用规范》《裁量标准》实施后，城市管理执法领域的相关法律规范修订幅度较大，例如《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》《江苏省固体废物污染环境防治条例》《江苏省城市绿化管理条例》《无锡市市容和环境卫生管理条例》《江苏省餐厨废弃物管理办法》等进行了修订，新颁布了《中华人民共和国噪声污染防治法》《中华人民共和国市场主体登记管理条例》《无锡市建筑垃圾管理条例》等，因此亟需对原《适用规范》《裁量标准》予以修订，保障和规范行政处罚行为。

二、制定依据

主要依据了《中华人民共和国行政处罚法》《住房和城乡建设行政处罚程序规定》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》《省政府办公厅关于统筹推进行政裁量权基准制定和管理工作的通知》《江苏省住房和城乡建设系统行政处罚裁量基准编制和适用规则（2023版）》《江苏省住房和城乡建设系统行政处罚裁量基准（2023版）》等规定 ，参照了公安部、市场监管总局、长三角区域三省一市生态环境、江苏省市场监管局等有关部门的规定以及北京、上海、杭州、南京、武汉、扬州等地方城市管理部门的规定。

三、说明内容

（一）关于《适用规范》

一是对适用范围进行了规定。规定“我市城市管理行政执法机关在行使城市管理行政处罚裁量权时，应当适用本规范和《裁量基准》”。

二是对适用原则增加了规定。在原“处罚与教育相结合的原则”上增加了“过罚相当、公平公正、程序正当、综合裁量原则”，以及“坚持法律效果和社会效果相统一”的规定。

三是根据《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》的规定，对适用可能出现明显不当、显失公平或者客观情况发生改变时的适用规则。规定“适用《适用规范》及《裁量基准》可能出现明显不当、显失公平，或适用《适用规范》及《裁量基准》的客观情况发生变化的，经行政机关主要负责人批准或者行政机关负责人集体讨论通过后可以调整适用，批准材料或者集体讨论记录应作为执法案卷的一部分归档保存。县级市、区城市管理行政执法机关适用《适用规范》及《裁量基准》可能出现明显不当、显失公平，或者适用《适用规范》及《裁量基准》的客观情况发生变化的，报请市城市管理行政执法机关批准后，可以调整适用”。

四是对法律适用规则进行了规定。规定“当事人实施的同一个违法行为，同时违反数个法律规范并且存在法条竞合情形的，应该按照《中华人民共和国立法法》的相关规定选择需适用的法律规范。数个法律规范均可适用并且均规定了罚款处罚的，适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定按照罚款数额高的规定处罚”，并对罚款数额高的判断标准进行了明确。

五是对不予处罚、从轻减轻处罚的相关情形予以细化。规定了主观过错包括故意和过失；列举了主动供述行政机关尚未掌握的违法行为、配合行政机关查处违法行为有立功表现、违法行为轻微、首次违法等常见情形并明确了危害后果轻微、没有危害后果、主动消除或者减轻违法行为危害后果等的考量因素。

六是细化了裁量规则，使事实、性质、情节及社会危害程度等因素相同或相似的案件，适用的处罚种类和幅度相同或相近，例如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对工程施工单位未编制建筑垃圾处理方案报备案的处罚幅度为10万至100万，《江苏省住房和城乡建设系统行政处罚裁量基准（2023版）》共分3个档次，即10万至40万、40万至70万以及70万至100万，在具体实施过程中执法人员依然有相当大的裁量权限，也会导致同一行政区内各单位处罚差异较大的情况，因此规定“《裁量基准》中罚款为一定幅度且是否改正已作为裁量情形的或者法律规范规定以不改正为处罚前提的，一般按确定的裁量等次罚款幅度的中间值予以处罚。《裁量基准》中罚款为一定幅度且是否改正未作为裁量情形的，已改正的一般在确定的裁量等次罚款幅度中较低的30%部分予以处罚；未改正的一般在确定的裁量等次罚款幅度中较高的30%部分予以处罚”，也充分践行“处罚不是目的”的行政执法理念。

七是根据《<国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见〉有关问题解答》的有关规定，明确了专项检查的相关要求。

八是规定了行政处罚决定确有错误的处理方式。规定“行政处罚决定确有错误的，城市管理行政执法机关应当启动自我纠正程序，也可以依据上级城市管理行政执法机关或者其他国家机关的建议以及当事人的投诉、举报、申诉、检举启动自我纠正程序。具体参照无锡市委全面依法治市委员会办公室和无锡市中级人民法院联合下发的《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》执行”。

九是根据《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，将当事人为盲人、又聋又哑的以及已满75周岁的作为可以从轻或者减轻处罚的情形，并结合实际增加了部分免罚、轻罚、重罚情形。

十是避免“以罚代管”情况的发生并明确了改正的评价形式。规定了“城市管理行政执法机关对当事人的违法行为，应当先责令改正或者限期改正，明确改正要求、方式和期限；作出处罚决定时仍未改正的，应当在作出处罚决定时同时责令当事人限期改正违法行为。城市管理行政执法机关应当及时对当事人的改正情况进行监督、复查。符合法律规范对当事人不予行政处罚的，法律规范规定了当事人应当履行其他义务的，应当责令当事人履行相关义务，履行完毕后按规定结案。”“及时改正的评价形式应当为当事人按照责令改正的要求和期限进行改正或者在责令其改正前主动改正违法行为并消除危害后果，违法行为仍在进行或者后续仍将实施的，应当停止违法行为；已经产生实体后果的，应当通过恢复原状、恢复秩序、消除不良后果、履行法律规范规定的义务等方式消除实体后果；对于因未按照法律规范要求办理、变更、延长手续造成违法行为的，且违法行为后续仍将实施或者违法状态仍将继续的，还需依法办理有关手续，确保违法行为不会再次发生或者消除违法状态，方可认定为改正”。

（二）关于《裁量基准》

一是法律规范规定可以选择决定是否给予行政处罚的，规定是否给予行政处罚的具体适用情形和处罚标准。

二是法律规范规定可以单处或者并处行政处罚的，规定单处或者并处行政处罚的具体适用情形和处罚标准。

三是对于部分事项存在法条竞合的，明确了适用的法律规范，避免适用错误。

四是《江苏省住房和城乡建设系统行政处罚裁量基准（2023版）》已规定的处罚事项和裁量情节原则上进行了直接适用。

五是根据法律规范的立改废情况，对《无锡市市容和环境卫生管理条例》《无锡市餐厨废弃物管理办法》等部分处罚事项进行了调整和删除，增加了《无锡市建筑垃圾管理条例》以及无锡市人民政府明确由城市管理部门执行的相关处罚事项。

文章来源：滨湖区城管局