中共无锡市委办公室  无锡市人民政府办公室印发关于改革完善社会救助制度实施意见的通知

　　各市（县）区委和人民政府，市委各部委办，市各委办局，市各人民团体，市各直属单位：

　　《关于改革完善社会救助制度的实施意见》已经市委常委会会议审议通过，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

　　中共无锡市委办公室

　　无锡市人民政府办公室

　　2021年7月10日

　　关于改革完善社会救助制度的实施意见

　　为深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革完善社会救助制度的意见》（中办发〔2020〕18号）和省委办公厅、省政府办公厅《关于改革完善社会救助制度的实施意见》（苏办发〔2020〕39号）精神，结合我市实际，现就改革完善社会救助制度提出如下实施意见。

　　一、指导思想

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记视察江苏重要讲话指示精神，坚持党对社会救助工作的全面领导，坚持以人民为中心，坚持问题导向，坚持尽力而为、量力而行，坚持统筹兼顾，按照保基本、兜底线、救急难、可持续的总体思路，以统筹救助资源、增强兜底功能、提升服务能力为重点，完善政策制度，健全体制机制，强化改革创新，整合救助资源，形成工作合力，着力打造高效便民、分层分类“大救助”格局，有效发挥社会救助在民生事业高质量发展中的兜底保障作用，切实增强困难群众的获得感、幸福感、安全感，为建设“强富美高”新无锡提供坚实的基本民生保障。

　　二、主要目标

　　到2021年底，以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，社会力量参与为补充的分层分类救助制度体系更加健全完善，政府主导、社会参与、制度健全、政策衔接、兜底有力的综合救助格局更加成熟定型。到2025年，救助覆盖面有效拓宽，救助能力和水平明显提升，救助信息更畅通高效，救助服务更精准暖心。到2035年，制度优势更好地转化为治理效能，改革发展成果更多更公平惠及困难群众，民生兜底保障安全网密实牢靠，适应基本实现社会主义现代化宏伟目标。

　　三、重点工作

　　（一）完善救助制度体系，构建综合救助全新格局

　　1. 健全分层分类救助体系。制定出台《无锡市居民最低生活保障实施细则》《关于进一步加强困难群众基本生活保障工作的通知》及《关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》，研究制定低收入家庭、支出型困难家庭认定办法。对低保对象和特困供养人员，给予基本生活救助和相应的医疗、住房、教育、就业等专项社会救助。对家庭成员人均收入达到或超过低保标准，但在低保标准2倍以下，且符合财产状况规定的低收入家庭以及刚性支出较大导致基本生活出现严重困难的支出型困难家庭，根据实际需要给予相应的医疗、住房、教育、就业等专项社会救助或临时救助、深度救助、慈善救助等必要的救助措施。对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病、突发公共卫生事件或其他特殊原因，导致基本生活暂时陷入困境的家庭或个人以及临时遇困、生活无着人员，给予急难社会救助。对遭遇自然灾害的，给予受灾人员救助。

　　2. 完善“物质+服务”救助方式。坚持发放救助金、实物等救助方式的同时，强化困难群体兜底保障，加大政府购买服务力度，创新拓展服务类救助方式，增强救助保障功能，提升救助服务质量。充分发挥医疗、教育、就业、社会工作及心理健康等社会组织、企事业单位在社会救助工作中的积极作用，对救助家庭中生活不能自理的老年人、未成年人、残疾人、重病患者，提供必要的访视和照料服务；对救助家庭中学龄阶段的未成年人，提供学业辅导、亲情陪伴等服务；对救助家庭中有就业和参与产业项目需求的困难人员，提供资源链接、技能培训、就业岗位或产业项目帮扶；对有特殊需求的困难家庭，提供生活指导、心理抚慰、社会融入等精神层面的救助服务。

　　3. 完善“慈福”民生保险制度。加强传统救助与保险服务深度融合，鼓励引导更多的慈善组织、爱心企业、爱心人士等社会力量参与社会救助。通过购买服务、政企合作等多种方式，进一步完善自然灾害救助责任保险、常住居民住房财产保险、低保对象意外责任保险等“慈福”民生系列保险制度，打造立体、交叉、多元、互补的救助网络。扩大市区中低收入居民疾病医疗自费支出救助责任保险制度保障范围，将特困职工和困境儿童纳入特定对象救助保障，提高高发的六种罕见病患者首次确诊救助金额。健全完善村级医疗互助救助制度，加大社会力量参与力度，完善多元化、多渠道的资金筹措机制。

　　（二）夯实基本生活救助，提高兜底保障整体水平

　　4. 完善最低生活保障制度。完善按户保和按人保相结合的低保制度，对低收入家庭中的一级、二级重度残疾人和三级智力、精神残疾人，以及患有二级甲等以上医院认定的符合我市医疗救助规定的门诊特殊病种人员，经本人申请，可单独纳入低保。持续推进就业成本抵扣、收入豁免、缓退渐退等政策，鼓励引导低保对象劳动自立。有条件的市（县）区有序推进持居住证在居住地申办低保等社会救助。

　　5. 完善特困人员救助供养制度。切实加大特困人员救助供养力度，将特困供养覆盖的未成年人年龄从16周岁延长至18周岁。加强供养服务机构建设和设施改造，提升失能（失智）特困人员集中照护能力，到2025年底，生活不能自理特困人员集中供养率不低于70%。在具备长期照护能力的标准化集中供养服务机构覆盖涉农市（县）区的基础上，进一步加快供养服务机构标准化、专业化建设。优化分散供养特困人员照料服务，全面签订委托照料协议。

　　6. 完善基本生活救助标准调整机制。建立与我市居民人均消费支出挂钩的低保标准动态调整机制，按照上年度全体居民人均消费支出的30%—40%，制定当年度低保标准。健全基本生活和照料护理相结合的特困供养标准调整机制，特困人员基本生活标准不低于低保标准的1.5倍，照料护理标准根据特困人员生活自理能力评估情况按全自理、半护理（半失能）、全护理（失能）分档予以确定。进一步完善社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制。

　　7. 完善分类动态管理机制。健全社会救助对象定期核查机制。对特困人员、短期内经济状况变化不大的最低生活保障家庭及对象，每年核查一次；对收入来源不固定、家庭成员有劳动能力的最低生活保障家庭，每半年核查一次。复核期内救助对象家庭经济状况没有明显变化的，不再调整救助水平。规范救助对象家庭人口、经济状况重大变化报告机制，并将报告情况纳入社会救助信用体系建设内容。

　　（三）健全专项社会救助，实现纾困解难多向发力

　　8. 健全完善医疗救助制度。科学确定医疗救助范围，健全医疗救助对象动态认定核查机制，将符合条件的救助对象及时纳入救助范围。全面落实资助救助对象参保缴费政策，救助对象在县域内定点医疗机构住院个人自付费用控制在政策范围内住院总费用10%以内。加大财政对医疗救助的投入，拓宽医疗救助筹资渠道。着力提高救助比例和年度救助限额，重点向低保、特困人员、困境儿童倾斜，增强医疗救助托底保障功能。对因患重大疾病、遭遇突发性事件等导致家庭收入无法覆盖家庭必需支出、基本生活陷入困境的对象，经社会保障、大病保险、各类救助（赔偿、补偿）和社会帮扶之后其基本生活仍有困难的，根据相关规定，给予深度救助，确保其基本生活不受影响。推进全市范围内救助范围、救助标准、经办管理、定点管理、信息系统建设的统一。做好异地转诊就医结算服务，引导商业保险公司依法合规创新保险险种、优化服务措施，聚焦群众满意度，加快发展“医惠锡城”等普惠型商业补充医疗保险，与基本医疗保险、大病保险、医疗救助互补衔接，进一步健全多层次医疗保障体系，提高困难群众保障水平。完善疾病应急救助，在突发疫情等紧急情况时，确保医疗机构先救治、后收费。健全重大疫情医疗救治医保支付政策，确保困难患者不因费用问题影响就医。

　　9. 健全完善教育救助制度。对各级各类学校在校家庭经济困难学生，根据不同学段和困难类别，实施分类教育救助。普通高校发放助学金、安排勤工助学岗位；高中阶段学校减免学费、发放助学金；义务教育学校发放生活补助；幼儿园发放政府资助。对符合条件的家庭经济特别困难学生，进一步提供减免在校午餐费、社会实践活动费、住宿费等精准教育救助。健全市、市（县）区、学校三级协同联动机制，积极开展教育救助对象信息共享与数据比对。教育救助由学生或家长向就读学校提出申请，学校负责组织实施，做到应助尽助，确保不让一个学生因家庭经济困难而失学。全面实施残疾学生教育救助，落实残疾学生从学前到大学享受全过程免费教育待遇，并为符合条件的残疾学生另行提供教育专项救助。对因身体等原因无法进入学校接受义务教育的适龄残疾未成年人，经评估认定，可由教育部门会同残联等部门共同开展送教服务。

　　10. 健全完善住房救助制度。对分散供养特困人员、低保家庭、低收入家庭、特困职工家庭中，符合规定标准的住房困难家庭，通过配租公（廉）租房或发放货币补贴等方式，实现住房救助全覆盖。建立和完善住房临时救助机制，对因重大疾病、重大变故等原因出售唯一住房用于治疗、赔偿等特定需要，暂不符合住房保障政策的，实行住房临时救助，租金按市级公租房缴纳标准执行。建立和完善廉租房保障对象的租金、物业服务费用救助机制，70周岁以上的廉租房租住对象免交房屋租金，对市级保障房小区中廉租房租住对象中确有困难不能全额缴纳物业服务费用的家庭，凭低保、特困人员等证件，经市住房保障管理部门按规定审核认定后，由市住房保障专项资金统筹支付，切实减轻住房救助对象的经济负担。

　　11. 健全完善就业救助制度。按照“一人一档一策”的要求，进一步健全完善就业困难人员精准识别和精准援助机制。落实就业服务常住地登记制度，优先为有劳动能力、有就业意愿并处于失业状态的就业困难人员提供就业援助服务，加大公益性岗位开发力度，按规定落实税费减免、创业贷款贴息、社会保险补贴、公益性岗位补贴等政策，确保零就业家庭实现动态“清零”。对实现就业的低保对象，在核算其家庭收入时按我市低保标准的30%予以扣减，在就业后其家庭人均收入在低保标准以上、2倍以内，且其他条件符合低保相关规定的，给予6个月的低保渐退期。残疾人辅助性就业劳动报酬和补贴不计入家庭收入。加强社会救助对象职业技能培训，对符合条件的对象按规定给予生活费补贴和培训补贴。

　　12. 健全完善受灾人员救助制度。统筹做好灾害应急救助、过渡期生活救助、旱灾临时生活困难救助、冬春临时生活困难救助和遇难人员家属抚慰、因灾倒损民房恢复重建等工作。建立健全与受灾人员救助需求相适应的灾害救助资金和物资保障机制，适时调整灾害救助标准。进一步发挥保险机制在灾害救助中的作用，完善社会力量和市场机制参与的受灾人员救助体系。

　　13. 健全完善残疾人救助制度。完善残疾人“两项补贴”制度，将困难残疾人生活补贴延伸至低收入家庭，单独纳入最低生活保障的低收入家庭中的残疾人，同时享受困难残疾人生活补贴政策。建立完善困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴动态调整机制。为低收入的残疾人家庭提供宜居工程（无障碍）改造。加强残疾儿童康复救助工作。对精神残疾人实行精神类门诊和住院救助，为符合条件的残疾人提供辅助器具适配服务救助。

　　14. 健全完善法律援助和司法救助体制机制。加强法律援助，将法律援助对象范围拓展至低收入家庭、支出型困难家庭。对特困人员、低保对象、低收入家庭、支出型困难家庭、无固定收入重度残疾人、依靠抚恤金生活的人员、困境儿童、社会福利机构中政府供养人员、领取总工会发放的特困证的职工的法律援助申请，不区分诉讼地位、案由、审级及审判程序，一律免除经济困难状况审查和事项范围限制。强化与社会救助资源库对接，通过定向联系、分类推送等方式，加强法律援助政策宣传和咨询服务。开展司法救助，帮助受到侵害但无法获得有效赔偿的生活困难当事人摆脱生活困境，为涉刑事案件家庭提供救助帮扶、心理疏导、关系调适等服务。

　　15. 健全完善其他救助帮扶制度。完善孤儿、事实无人抚养儿童等困境儿童分类保障制度，健全困境儿童基本生活保障标准增长机制。到2025年，镇（街道）未成年人保护工作站（关爱之家）覆盖率达到90%。做好身故困难群众基本殡葬服务，减免相关费用。加强与乡村振兴战略衔接，及时对符合条件的农村转移人口提供相应救助帮扶。完善困难群众节日补助政策。全面梳理并规范现行社会救助优惠减免政策。

　　（四）完善急难社会救助，推动救急解难效能提速

　　16. 发挥“救急难”作用。强化急难型和支出型救助功能，对遭遇突发性、紧迫性、灾难性困难，生活陷入困境，靠自身和家庭无力解决，其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后生活仍有困难的家庭或个人，通过临时救助或生活无着流浪乞讨人员救助给予应急性、过渡性生活保障。畅通急难社会救助申请和急难情况及时报告、主动发现渠道，完善快速响应、“一事一议、个案会商”等“救急难”工作机制，做到早发现、早介入、早救助。

　　17. 完善临时救助。根据不同困难情形，实施急难型临时救助和支出型临时救助。急难型临时救助，可实行“小额先行救助”，事后补充说明情况。逐步取消急难临时救助户籍地、居住地申请限制，探索由急难发生地镇（街道）或市（县）区人民政府有关部门实施临时救助；支出型临时救助，按照审核确认程序办理，采取“跟进救助”“一次审批、分阶段救助”等方式，增强救助时效性。对于重大生活困难，可采取“一事一议”方式确定临时救助标准，提高救助水平。完善镇（街道）临时救助备用金制度，适当提高镇（街道）临时救助额度。完善临时救助制度“急诊救助”模式，对申请救助的困难群众视情给予临时救助，根据不同致困原因和需求及时转介专项救助或慈善帮扶，基本生活持续困难的转介低保或特困人员救助供养，形成衔接有效的救助链，发挥救助合力。

　　18. 加强生活无着流浪乞讨人员救助。全面建立以公安部门为主、城市管理部门协作、民政部门配合的街面协同巡查机制。公安机关要加大流浪乞讨人员身份查询力度，民政部门要着力优化转介处置机制。压实各级民政部门、救助管理机构和托养机构责任，切实保障流浪乞讨人员人身安全和基本生活。积极应用信息技术比对，加大寻亲送返工作力度。做好长期滞留人员落户安置工作，对滞留3个月以上且无法查明身份的流浪乞讨人员，由所属民政部门提出安置方案，报同级人民政府批准予以安置，符合条件的人员，公安机关予以办理户口登记手续；对监所释放的“三假”（假姓名、假身份、假住址）、无户口人员，由司法行政部门报送落户申请，公安机关调查核实后按有关规定办理户口登记手续。积极为走失、被遗弃拐卖、家庭暴力受害人、突发事件影响等离家在外的临时遇困人员提供救助。

　　19. 做好突发公共事件困难群众急难救助。制定突发公共事件困难群众急难救助应急预案，明确应急期社会救助政策措施和紧急救助程序。把因突发公共事件陷入困境的人员纳入救助范围，通过阶段性提高社会救助保障标准、发放临时生活补贴、启动价格补贴联动机制、发放基本生活物资等措施，保障困难群众的基本生活。

　　（五）促进社会力量参与，凝聚社会救助强大合力

　　20. 大力发展慈善救助。健全政府救助与慈善救助衔接机制，鼓励和支持自然人、法人及其他组织以捐赠财产、设立项目、提供服务等方式，自愿开展慈善救助活动。按照有关规定，对参与社会救助的慈善组织给予税收优惠、费用减免等，有突出表现的予以表扬。建立健全政府救助与慈善救助衔接机制，持续开展“慈善助学”“公益助残”“无锡励志包”“慈善亮睛计划”及“温暖衣冬”等品牌慈善救助项目，重点帮扶低收入家庭、支出型困难家庭等困难群体。

　　21. 积极发展社会救助领域的社会工作和志愿服务。完善“三社联动”“政社互动”机制。通过政府购买服务等方式，加强镇（街道）社会工作服务能力建设。以社会救助为主的服务机构应当按一定比例设置社会工作专业岗位。采取政府购买社会工作专业服务等多种方式，鼓励支持社会工作服务机构和社会工作者，协助社会救助部门开展家庭经济状况调查评估、信息建档、入户探访、需求分析等事务，为救助对象提供心理疏导、资源链接、能力提升、社会融入等服务。建立社会救助志愿服务供需对接机制，精准开展扶危济困志愿服务。加强“社工+志愿者”联动，放大志愿服务效应。

　　22. 深入推进政府购买社会救助服务。健全政府购买服务政策体系，细化购买清单，规范购买流程，加强监督评估。鼓励向社会力量和市场主体购买社会救助事务性、服务性工作，缓解基层经办服务能力不足。政府购买社会救助服务所需经费可从社会救助工作经费或困难群众救助补助资金等社会救助专项经费中列支。具体办法由财政部门、民政部门研究制定。

　　（六）深化社会救助领域“放管服”改革，促进服务管理持续升级

　　23. 建立完善主动发现机制。运用现代信息技术，建立社会救助监测预警平台，通过共享医保、残联、人力资源社会保障、民政等部门数据，将因家庭成员患病、身残、失业、死亡等原因导致收入骤减或支出骤增的低收入家庭和支出型困难家庭纳入监测范围，主动发现困难群众。有效发挥村（社区）组织、村（社区）干部作用，深化“大数据+网格化+铁脚板”机制在社会救助领域的运用，建立群防群助工作网络。通过来信来访、走访调研、定期排查等，拓宽主动发现渠道。市（县）区级民政部门要保持社会救助服务热线畅通，实现全市联通，确保困难群众求助有门、救助及时。

　　24. 优化社会救助审核确认程序。完善最低生活保障工作规程。有条件的地方可按程序将低保、特困救助供养等社会救助确认权限下放至镇（街道），市（县）区民政部门加强监督指导。对没有争议的救助申请家庭，不再进行民主评议。全面推行只需提交居民身份证和家庭经济状况核对授权书“一证一书”即可申请基本生活救助的做法，取消可以通过政府部门间信息共享获取的相关证明材料，让困难群众“只需跑一次、无需开证明”。有条件的地方探索异地受理基本生活救助申请，为全市推广提供经验。健全社会救助家庭经济状况核对机制，有效提高核对时效性和救助精准性。

　　25. 大力推进智慧救助。加快推进社会救助数据资源上云和信息开放共享，依托大数据共享交换平台，建立无锡市社会救助资源库，进一步统筹社会救助资源，汇集共享政府部门、群团组织、社会力量等开展救助帮扶的各类信息，为相关部门、单位和社会力量开展救助帮扶提供支撑。推进现代信息技术在社会救助领域的运用，推动救助服务向移动端延伸，对接“江苏政务服务”、完善“灵锡”APP实现救助事项“掌上办”“指尖办”，为困难群众提供方便快捷服务。

　　四、保障措施

　　（一）强化组织领导。强化“党建+社会救助”，健全党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与的工作体制。完善社会救助联席会议制度。将社会救助政策落实情况纳入全市各地各相关部门工作绩效评价，有关指标纳入市高质量发展监测评价指标体系。完善社会救助统计制度。健全宣传和信息公开制度。对社会救助表现突出的按规定给予表扬奖励。建立健全领导干部与困难家庭结对帮扶的长效工作机制，推动结对帮扶困难群众活动常态化开展，努力为困难群众解难事、办实事、做好事，通过“关键少数”引领示范，营造帮扶良好氛围，密切党同人民群众的血肉联系。

　　（二）落实部门责任。民政部门承担社会救助体系建设牵头统筹职责，负责困难群众基本生活救助。教育、人力资源社会保障、住房城乡建设、卫生健康、应急管理、医疗保障、司法等部门根据职责分工，对低保、特困以及其他低收入家庭和因刚性支出较大影响基本生活的家庭等，给予相应的专项社会救助或实施其他必要救助措施；发展改革部门负责落实社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制；财政部门根据困难群众基本生活保障需要和物价变动等情况，做好各项社会救助资金保障；大数据管理部门负责加快社会救助资源库建设，推动实现各社会救助责任部门数据共享；其他市级相关部门按照职能职责，共同做好急难救助和社会力量帮扶。

　　（三）健全工作网络。构建全市统一的社会救助经办管理体系，实现市、市（县）区、镇（街道）、村（社区）全覆盖。结合事业单位改革，进一步整合现有工作力量，加强市、市（县）区社会救助综合服务机构建设，在镇（街道）社会事业局统一增加社会救助事项统筹办理职能，在镇（街道）为民服务中心、村（社区）便民服务中心设立受理社会救助业务的服务窗口；深入推行江阴市社会救助事项“一门受理、协同办理”集成改革经验，完善综合服务窗口，推广全科社工服务；村（社区）设立社会救助协理员，将工作触角延伸到困难群众身边。

　　（四）提升经办能力。按照救助对象数量、结构等因素，统筹研究制定完善救助机构、加强人员力量配备的具体措施。加强经办服务队伍建设，完善分级培训制度，推进实施基层社会救助能力提升工作，打造与社会救助保障公共服务要求相适应的专业队伍。关爱基层社会救助工作人员，提供必要的工作场所、交通、通讯费用以及薪资待遇，保障履职需要。结合实际制定基层社会救助工作人员管理办法，完善激励约束机制。开展社会救助所需工作经费纳入各级财政预算，专款专用。

　　（五）强化监督问责。健全“双随机、一公开”监督机制，加强社会救助事中事后监管。依托市“阳光惠民”监管系统加强资金监管，强化审计监督，对挤占、挪用、截留和滞留资金等问题，及时纠正并依法依规追究相关责任。下发《关于实施社会救助信用承诺制度的通知》，完善社会救助信用承诺和失信惩戒机制。加大对骗取社会救助行为查处力度，依法依规追回骗取的社会救助金并追究责任。严厉打击“缠保”“闹保”行为。建立健全容错纠错机制，落实“三个区分开来”要求，对秉持公心、程序完整，但因人力不可为、部门数据共享不准确以及被救助人故意隐瞒等客观原因出现失误偏差，且能够及时纠正追回错发资金的，依法依规免于追究有关经办人员责任，不断提高基层干部担当作为的积极性、主动性。

　　各市（县）区党委和政府要结合实际制定推进落实举措，确保党中央国务院和省委省政府、市委市政府决策部署落到实处。